Segue -> Cap.5 L'esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali

Sabato 10 Ottobre 2009

B) IL GIUDIZIO DI OTTEMPERANZA.
Il giudizio di ottemperanza è disciplinato dall'art. 70 D.Lgs. n. 546 del 31/12/1992.
Il suddetto giudizio, come ho scritto in precedenza, può essere alternativo o cumulativo con il processo civile di esecuzione ( così, Corte di Cassazione, sentenza n. 4126 dell'01/03/2004 ).
Il giudice di ottemperanza si sostituisce all'Amministrazione inadempiente ponendo in essere l'attività che questa avrebbe dovuto compiere per realizzare concretamente gli effetti derivanti dalla sentenza da eseguire; pertanto, la sua attività cade sotto un regime diverso da quello degli atti amministrativi, in quanto costituisce esplicazione dell'esercizio di una funzione giurisdizionale.
Infatti, più volte la giurisprudenza ha affermato che le attività esecutive, sia se effettuate direttamente dalla Commissione sia se demandate ad un membro del collegio giudicante o ad un commissario ad acta, sono pur sempre attività giurisdizionali , anche se i relativi effetti giuridici vanno imputati alla sfera della Pubblica Amministrazione.
Per un commento schematico del giudizio di ottemperanza si rinvia alla seguente scheda operativa.
GIUDIZIO DI OTTEMPERANZA: SCHEDA OPERATIVA

NORMATIVA	D.Lgs. n. 546 del 31/12/1992
ARTICOLO	70
PRESUPPOSTO	Sentenza della Commissione Tributaria passata in giudicato.
CONDIZIONE DI PROCEDIBILITA'	Il ricorso è proponibile: 1) dopo la scadenza del termine entro il quale è prescritto dalla legge l'adempimento da parte dell'ufficio del Ministero dell'Economia e delle Finanze o dell'ente locale dell'obbligo posto a carico della sentenza; 2) in mancanza del termine di cui al precedente n. 1), dopo trenta giorni dalla loro messa in mora a mezzo di ufficiale giudiziario e fino a quando l'obbligo non sia estinto.
RICORSO	La parte che vi ha interesse può chiedere l'ottemperanza agli obblighi derivanti dalla sentenza passata in giudicato mediante ricorso da depositare in doppio originale: 1) alla segreteria della Commissione Tributaria Provinciale, quando la sentenza passata in giudicato sia stata da essa pronunciata; 2) alla segreteria della Commissione Tributaria Regionale o sua Sezione staccata, in ogni altro caso.
CONTENUTO DEL RICORSO	Il ricorso indirizzato al Presidente della Commissione deve contenere: - la sommaria esposizione dei fatti che ne giustificano la proposizione; - la precisa indicazione, a pena di inammissibilità, della sentenza passata in giudicato di cui si chiede l'ottemperanza; - la produzione in copia della suddetta sentenza; - la produzione dell'originale o copia autentica dell'atto di messa in mora notificato, se necessario.
COMPITI DELLA SEGRETERIA	Uno dei due originali del ricorso è comunicato, a cura della segreteria della Commissione Tributaria, all'ufficio del Ministero dell'Economia e delle Finanze o all'ente locale obbligato a provvedere.
COSTITUZIONE DELL'UFFICIO	Entro venti giorni dalla comunicazione, l'ufficio del Ministero dell'Economia e delle Finanze o l'ente locale può trasmettere le proprie osservazioni alla Commissione Tributaria, allegando la documentazione dell'eventuale adempimento.
PROCEDURA	1) Il Presidente della Commissione Tributaria assegna il ricorso alla stessa sezione che ha pronunciato la sentenza. 2) Il Presidente della sezione fissa il giorno per la trattazione del ricorso in camera di consiglio non oltre novanta giorni dal deposito del ricorso e ne viene data comunicazione alle parti almeno dieci giorni liberi prima a cura della segreteria. 3) Il collegio, sentite le parti in contraddittorio ed acquisita la documentazione necessaria, adotta con sentenza i provvedimenti indispensabili per l'ottemperanza, attenendosi soltanto agli obblighi risultanti espressamente dal dispositivo della sentenza e tenuto conto della relativa motivazione. 4) Tutti i provvedimenti sono immediatamente esecutivi.
NOMINA COMMISSARIO AD ACTA	Il collegio, se lo ritiene opportuno: - può delegare un proprio componente; - o nominare un commissario ad acta, al quale fissa un termine congruo per i necessari provvedimenti attuativi e determina il compenso a lui spettante, secondo le disposizioni della legge n. 319 dell'08/07/1980 e successive modificazioni ed integrazioni. Tutti i provvedimenti sono immediatamente esecutivi.
COMPITI DEL COMMISSARIO AD ACTA	In tale particolare veste, quale longa manus del giudice, il commissario ad acta deve porre in essere le seguenti operazioni: 1) invito all'ufficio fiscale, spedito con raccomandata A.R., a provvedere spontaneamente all'effettivo pagamento entro e non oltre quindici giorni dal ricevimento della raccomandata stesa; 2) decorso infruttuosamente il suddetto termine, deposito specimen di firma alla Banca d'Italia, Tesoreria Provinciale dello Stato. A tal proposito, è bene chiarire che per il rimborso di tutti i versamenti diretti nonchè per le spese di giustizia è competente al pagamento la Banca d'Italia; invece, per i rimborsi dei ruoli, è sempre il competente il Concessionario della riscossione; 3) ritiro del decreto della Commissione Tributaria in cui sono indicati gli importi da rimborsare nonchè il compenso del commissario ad acta, secondo le disposizioni della Legge 8 luglio 1980 n. 319 e successive modificazioni e integrazioni; 4) infine, con il suddetto decreto, sempre presso l'Ufficio fiscale, firma dei relativi ordinativi di pagamento da inviare alla Banca d'Italia. Sugli speciali ordinativi di pagamento in conto sospeso, il Commissario ad acta deve scrivere la suddetta frase "trattasi di pagamenti da imputare al bilancio dello Stato, effettuati in qualità di funzionario delegato". Nel caso di rimborso di cartelle esattoriali, invece, l'ordinativo di pagamento deve essere inviato direttamente (anche in via telematica) al concessionario della riscossione, sempre previa firma dello stesso commissario ad acta; il capitolo di spesa delle spese di giustizia è il 3545; 5) comunicazioni alle parti interessate dei relativi ordinativi di pagamento per riscuotere materialmente le somme; 6) una volta accertato l'effettivo pagamento delle somme, comunicazione alla Commissione Tributaria di tutti i provvedimenti emanati ed eseguiti, per dichiarare chiuso il giudizio di ottemperanza; 7) da ultimo, sempre su autorizzazione della Commissione, informativa alla Procura della Corte dei Conti per gli eventuali procedimenti contabili per danno erariale.
CHIUSURA DEL PROCEDIMENTO	Il collegio, eseguiti i provvedimenti di competenza e preso atto di quelli emanati ed eseguiti dal componente delegato o dal commissario ad acta, dichiara chiuso il procedimento con ordinanza.
RICORSO PER CASSAZIONE	Contro la sentenza della Commissione Tributaria è ammesso soltanto ricorso per Cassazione per inosservanza delle norme sul procedimento.
NOTE	1) L'Agenzia delle Entrate - Direzione Centrale Normativa e Contenzioso - ha emanato in proposito la circolare n. 5/E del 04/02/2003. 2) In ogni caso, il giudizio di ottemperanza è alternativo a quanto previsto dalle norme del codice di procedura civile per l'esecuzione forzata della sentenza di condanna costituente titolo esecutivo.

L'annosa questione inerente l'applicabilità di tale istituto alle decisioni pronunciate dalle vecchie Commissioni tributarie di primo e di secondo grado nonché a quelle adottate dalla soppressa (ma tuttora in vita) Commissione Tributaria Centrale è finita in Cassazione; le Sezioni Unite civili, con la sentenza n. 9340 del 27/06/2002 , hanno, infatti, consolidato l'orientamento, ormai prevalente e fatto proprio anche dalla giurisprudenza degli organi amministrativi (vedi TAR della Lombardia - Sez. I -, con sentenza n. 4058 del 25/05/2001), teso ad estendere l'operatività di cui al più volte citato art. 70 anche alle controversie decise in vigenza del DPR n. 636/1972.
Infatti, è stato più volte ribadito che il giudice tributario di ottemperanza offre garanzie non inferiori a quello amministrativo.
La competenza per i giudizi di ottemperanza agli obblighi derivanti dalle sentenze delle Commissioni tributarie è attribuita dall'art. 70 cit. alla Commissione Provinciale esclusivamente nel caso in cui sia passata in giudicato una sentenza da essa pronunciata; il che può verificarsi o per la mancata impugnazione della decisione di primo grado o nelle ipotesi in cui questa sia impugnata ma resti ferma, senza essere sostituita da quella di appello, che costituisce giudicato formale e non sostanziale, quando il giudizio di secondo grado si concluda nel rito con una dichiarazione di inammissibilità, di improcedibilità o di estinzione dell'appello medesimo.
L'unica eccezione, per siffatte sentenze d'appello, riguarda il capo contenente la condanna alle spese , che può assumere il valore di giudicato sostanziale e costituire un titolo esecutivo autonomo , e va perciò fatto valere in sede di ottemperanza, esso solo , dinanzi alla Commissione Tributaria Regionale .
In tutti gli altri casi , invece, per il giudizio di ottemperanza, la competenza appartiene alla Commissione Tributaria Regionale , poiché la sentenza emessa in un grado superiore si sostituisce a quella emessa in primo grado, superata per effetto delle valutazioni operate da altro giudice, esplicitate nella necessaria motivazione (in tal senso, correttamente, ha stabilito la Corte di Cassazione, Sezione Tributaria, con la sentenza n. 18266 del 10/09/2004).
Nel giudizio di ottemperanza è possibile chiedere anche gli interessi anatocistici e la rivalutazione monetaria , come ho scritto nel precedente capitolo (in tal senso, Commissione Tributaria Regionale del Lazio - Sez. XIX -, con la sentenza n. 166 del 22/03/2000, e Commissione Tributaria Regionale - Sez. 6 - dell'Abruzzo, con la sentenza n. 40 del 02/04/2001 ).
Inoltre, la Corte di Cassazione, Sezione Tributaria, con la sentenza n. 4126 del 01/03/2004 , ha ribadito i seguenti principi:
   - il ricorso per ottemperanza è ammissibile ogniqualvolta debba farsi valere l'inerzia della Pubblica Amministrazione rispetto al giudicato ovvero la difformità specifica dell'atto posto in essere dall'Amministrazione rispetto all'obbligo processuale di attenersi all'accertamento contenuto nella sentenza da eseguire (Consiglio di Stato 992/98); e ciò indipendentemente dall'attivazione di altra eventuale procedura esecutiva;
   - infatti, il giudizio di ottemperanza, in quanto rivolto a rendere effettivo , mediante idonei provvedimenti, l'ordine di esecuzione contenuto nella sentenza passata in giudicato, di cui costituisce un'integrazione ed un compimento ( Circolare Ministeriale n. 98/E del 23/04/1996 ), deve ritenersi complementare (Cassazione, a Sezioni Unite, sentenza n. 1593/94 ) all'eventuale procedimento esecutivo, senza che possa ipotizzarsi una anteticità pregiudiziale dell'esecuzione forzata rispetto al giudizio di ottemperanza;
   - il giudizio di ottemperanza mira a garantire un'azione amministrativa conforme ad una decisione vincolante, soprattutto allorché questa non contenga un precetto dotato dei caratteri di puntualità e precisione propri del titolo esecutivo (Consiglio di Stato, 535/90; 650/91; 711/91), come accade nel caso di sentenze aventi ad oggetto un facere , ovvero di disposizioni relative ad adempimenti prodromici ad un pagamento;
   - infatti, proprio il comportamento dell'ufficio fiscale inerte, esclusivo, o peggio contrario al giudicato, costituisce condizione dell'azione di ottemperanza al giudicato (Consiglio di Stato, 652/84; 779/95; 328/96);
   - in definitiva, il giudizio di ottemperanza si differenzia ulteriormente rispetto al concorrente giudizio esecutivo civile , in quanto il suo scopo non è quello di ottenere l'esecuzione coattiva del comando contenuto nel giudicato ma piuttosto quello di rendere effettivo quel comando, anche e specialmente se privo dei caratteri di puntualità e precisione, tipici del titolo esecutivo;
   - ed è proprio la natura "sui generis" di tale giudizio di ottemperanza, caratterizzato da un misto di poteri cognitori ed esecutivi , nel quale il giudice dell'ottemperanza deve, prioritariamente, verificare il dispositivo della sentenza, rimasta inapplicata, per individuare gli obblighi ivi previsti, valutare , quindi, la portata di tale dispositivo in una con la motivazione, per poi svolgere la tipica attività di merito dell'ottemperanza, che è quella dell' adozione di provvedimenti in luogo dell'Amministrazione finanziaria inadempiente , che richiede una particolare attività del giudice, rivolta ad individuare il complessivo oggetto dell'ottemperanza per il ripristino dell'integrità della posizione del ricorrente, per poter realizzare non un'espropriazione di beni propria dell'esecuzione ordinaria, ma la sostituzione coattiva dell'attività amministrativa che l'ufficio avrebbe dovuto svolgere e non ha svolto o ha svolto in maniera difforme dal giudicato.
Alla luce, pertanto, dei suddetti chiari, precisi ed importanti principi codificati dalla citata sentenza n. 4126 dell'01/03/2004 della Corte di Cassazione, Sezione Tributaria, è da criticare nettamente la sentenza n. 80/34 del 2003 della Commissione Tributaria Provinciale di Milano Sez. XXXIV, secondo la quale il giudizio di ottemperanza non può essere attivato nel caso in cui la sentenza di cui si chiede l'adempimento abbia soltanto "accertato" il credito del ricorrente nei confronti del fisco e non anche "condannato" l'ufficio fiscale al rimborso del credito (articolo de Il Sole 24-Ore del 31/10/2003, pag. 25).
Giustamente, il prof. Glendi critica la suddetta, assurda sentenza (articolo pubblicato in il Sole 24-Ore del 20/11/2003), chiarendo che, nel processo tributario, non esiste "una vera e propria azione di condanna al rimborso di somme indebitamente pagate, tant'è che il contribuente non può rivolgersi direttamente al giudice tributario per chiedere la condanna al rimborso di tali somme, ma deve necessariamente impugnare l'atto che inibisce il rimborso, sia esso un atto tipico (avviso di accertamento, avviso di liquidazione, iscrizione a ruolo o che altro) ovvero, in mancanza di esso, un provvedimento di diniego, espresso o tacito, di rimborso. La pronuncia di condanna è, dunque, una sorta di statuizione complementare della pronuncia di annullamento, che la rafforza sul versante del conseguimento di quanto dovuto al contribuente a seguito dell'annullamento dell'atto stesso impugnato.
In tale contesto non vi è, dunque, spazio per una domanda volta soltanto alla dichiarazione di un credito e per una sentenza meramente dichiarativa del credito stesso.
Altrettanto chiaro che il giudice, se accoglie tale domanda, comunque annulla il diniego di rimborso e apre le porte alla realizzazione coattiva del credito attraverso una statuizione di condanna, ancorché non espressamente esplicitata " (in tal senso, Prof. Glendi , articolo sopracitato).
Però, incorre in "error in procedendo", violando così il succitato art. 70, il giudice dell'ottemperanza che estenda il rimborso, che il giudicato aveva invece riconosciuto per una sola annualità (1995), anche alle annualità precedenti (1993 e 1994), nell'assunto che il giudice di merito avesse solo dimenticato di anteporre un "anche" all'espressione utilizzata nella sentenza per riconoscere il diritto al rimborso "per l'annualità 1995".
Nel far ciò, il giudice dell'ottemperanza non solo non si è attenuto agli obblighi risultanti espressamente dal dispositivo della sentenza, ma neppure ha tenuto conto della relativa motivazione, astenendosi dall'effettuare indagini in ordine alla reale portata del dictum ed omettendo di indicare gli elementi da cui ha tratto il proprio convincimento (in tal senso, Corte di Cassazione, Sezione Tributaria, con la sentenza n. 22188 del 24/11/2004).
Inoltre, la Corte di Cassazione, Sezione Tributaria, con la sentenza n. 358 del 14/01/2004, ha previsto il giudizio di ottemperanza anche nell'ipotesi di giudicato parziale, pur mancando la relativa certificazione della cancelleria o della segreteria.
Infine, nel campo amministrativo , si fa presente che:
- l'Agenzia delle Entrate - Direzione Centrale Normativa e Contenzioso -, per i giudizi di ottemperanza nel processo tributario, ha emanato la circolare n. 5/E del 04 febbraio 2003 (vedi articolo di Tonino Morina in Il Sole 24-Ore del 05/02/2003, pag. 24);
- sia le Agenzie delle Entrate che i commissari ad acta, per accellerare le procedure di rimborso, possono utilizzare la particolare procedura del conto sospeso, di cui all'art. 14, comma 2, del D.L. 669/96, convertito nella legge n. 30/97, come più volte ribadito anche dalla Banca d'Italia.
Infatti, lo speciale ordine in conto sospeso deve essere utilizzato solo nella comprovata impossibilità di eseguire le procedure ordinarie di pagamento a causa di carenza di disponibilità finanziarie.

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